España ante el tratado que prohíbe las armas nucleares: el Congreso reabre un debate que choca con la doctrina de la OTAN

HALLAZGOS PRINCIPALES

• El Congreso debate una iniciativa para pedir al Gobierno que avance hacia la adhesión al Tratado sobre la Prohibición de las Armas Nucleares.
• Ningún Estado miembro de la OTAN ha ratificado el tratado, debido a su incompatibilidad política con la estrategia nuclear de la Alianza.
• España no posee armas nucleares, pero participa en una alianza que considera la disuasión nuclear parte de su seguridad colectiva.
• Una eventual adhesión tendría implicaciones diplomáticas y estratégicas que irían más allá de una declaración simbólica.

El Congreso vuelve a colocar sobre la mesa una pregunta que España ha evitado resolver durante años: ¿puede un Estado miembro de la OTAN adherirse al tratado internacional que prohíbe las armas nucleares y seguir participando plenamente en una alianza cuya estrategia descansa, en parte, en la disuasión nuclear?

La Comisión de Asuntos Exteriores debate este martes una iniciativa de Sumar para pedir al Gobierno que avance hacia la adhesión al Tratado sobre la Prohibición de las Armas Nucleares (TPAN).

La propuesta tiene una fuerte carga simbólica, pero sus consecuencias potenciales son estratégicas.

España no tiene arsenal nuclear propio. Tampoco participa, como Bélgica, Alemania, Italia, Países Bajos o Turquía, en los acuerdos de nuclear sharing que permiten almacenar armas estadounidenses en territorio aliado. Sin embargo, España sí pertenece a la estructura política y militar de una organización que declara que seguirá siendo una alianza nuclear mientras existan armas nucleares.

Ese es el nudo del debate.

Qué prohíbe el TPAN

El tratado nació en Naciones Unidas y entró en vigor en enero de 2021.

Los Estados parte se comprometen a no desarrollar, ensayar, producir, adquirir, poseer, almacenar, transferir, utilizar o amenazar con utilizar armas nucleares. También contiene restricciones sobre asistencia a actividades prohibidas.

Su filosofía es diferente de la del Tratado de No Proliferación Nuclear.

El TNP acepta la existencia temporal de cinco Estados reconocidos como poseedores de armas nucleares y establece obligaciones de no proliferación y desarme. El TPAN intenta avanzar un paso más: declarar ilegal el arma nuclear para quienes se adhieran.

Sus defensores lo comparan con tratados que prohibieron armas químicas, biológicas, minas antipersona o municiones de racimo.

Sus críticos consideran que no resuelve el principal problema: las potencias nucleares no se han unido.

Ningún aliado de la OTAN lo ha ratificado

La ausencia más significativa es la de los países de la OTAN.

La Alianza basa su política de defensa en una combinación de fuerzas convencionales, defensa antimisiles y capacidad nuclear. Estados Unidos, Reino Unido y Francia son potencias nucleares aliadas.

La doctrina de la OTAN considera la disuasión nuclear una garantía de último recurso.

Eso crea una incompatibilidad política clara con el TPAN. Un país puede no tener armas, pero beneficiarse de una estrategia colectiva que contempla su uso potencial.

Los aliados han defendido tradicionalmente que la prohibición total no puede sustituir un proceso de desarme verificable que incluya a todas las potencias.

España y la ambigüedad nuclear

España ocupa una posición particular.

No dispone de armas nucleares y mantiene una tradición diplomática favorable al desarme y la no proliferación. Al mismo tiempo, su seguridad está integrada en la OTAN.

Madrid participa en las decisiones aliadas, ejercicios, planificación y estructuras de mando. Aunque no aloje armamento nuclear estadounidense dentro del esquema formal de reparto nuclear, acepta la doctrina estratégica aprobada por los miembros.

Una adhesión al TPAN obligaría a analizar hasta qué punto determinadas formas de participación política en la planificación nuclear pueden interpretarse como asistencia a actividades prohibidas.

No existe una respuesta automática.

La interpretación jurídica dependería de las obligaciones concretas y de la posición que adoptara España.

El precedente de 2018

El debate político español no es nuevo.

En 2018, el Gobierno de Pedro Sánchez alcanzó un acuerdo con Podemos que incluía estudiar o avanzar hacia la firma del tratado.

La adhesión no se produjo.

Desde entonces, el contexto estratégico europeo ha cambiado radicalmente. La invasión rusa de Ucrania, las amenazas nucleares procedentes de Moscú, la modernización de arsenales y la incertidumbre sobre el compromiso estadounidense han reforzado el debate sobre disuasión.

Eso hace que una iniciativa que hace ocho años podía leerse principalmente como política de desarme tenga hoy una dimensión de seguridad europea mucho mayor.

Ucrania cambió el debate

La guerra de Ucrania ha mostrado dos realidades aparentemente contradictorias.

Primero, que las armas nucleares continúan siendo un instrumento de coerción política. Rusia ha utilizado repetidamente señales y retórica nuclear para condicionar la respuesta occidental.

Segundo, que la existencia de arsenales nucleares no evita guerras convencionales de gran escala.

Para los partidarios del TPAN, esa situación demuestra la urgencia del desarme.

Para la OTAN, demuestra lo contrario: mientras Rusia mantenga un gran arsenal, la Alianza necesita una capacidad de disuasión creíble.

Ambas posiciones parten de la misma preocupación y llegan a conclusiones diferentes.

¿Podría España adherirse y seguir en la OTAN?

La pertenencia a la OTAN no exige poseer armas nucleares.

La cuestión es si aceptar la estrategia nuclear colectiva puede considerarse incompatible con las obligaciones del tratado.

Los defensores de la adhesión sostienen que un Estado puede permanecer dentro de una alianza militar y rechazar determinadas políticas nucleares.

Los críticos señalan que la planificación colectiva y las declaraciones conjuntas comprometen políticamente a todos los aliados.

No existe hoy un ejemplo de Estado miembro de la OTAN que haya ratificado el TPAN y resuelto esa contradicción desde dentro.

Eso convertiría a España, si avanzara realmente hacia la adhesión, en un caso de prueba para la Alianza.

La diferencia entre votar una PNL y ratificar un tratado

El debate parlamentario de hoy no significa que España vaya a convertirse mañana en Estado parte.

Una proposición no de ley expresa una posición política del Congreso, pero no sustituye el procedimiento constitucional de celebración de tratados.

El Gobierno tendría que adoptar una decisión, firmar y tramitar la ratificación conforme al ordenamiento español.

Además, una decisión de esta magnitud exigiría previsiblemente consultas con aliados y análisis jurídico.

Por tanto, el resultado de la votación debe interpretarse como una señal política, no como una adhesión automática.

Francia, Reino Unido y el paraguas europeo

El debate tiene también dimensión europea.

Francia es la única potencia nuclear de la Unión Europea tras el Brexit, aunque Reino Unido continúa siendo un aliado nuclear fundamental en la OTAN.

París ha planteado en los últimos años debates sobre el papel de su disuasión en la seguridad europea.

España participa de una arquitectura en la que la protección nuclear estadounidense sigue siendo central, pero en la que Europa intenta desarrollar mayor autonomía estratégica.

La adhesión al TPAN situaría a Madrid en una posición distinta de Francia y de los principales aliados.

Desarme frente a disuasión

No es un debate entre estar a favor o en contra de una guerra nuclear. Prácticamente todos los actores políticos afirman querer evitarla.

La diferencia está en el mecanismo.

El TPAN parte de que estigmatizar y prohibir el arma crea presión jurídica y política hacia el desarme.

La OTAN parte de que la disuasión evita que un adversario considere posible obtener una ventaja mediante amenaza o uso nuclear.

Mientras las principales potencias mantengan arsenales, ambas visiones seguirán chocando.

El verdadero alcance de la decisión española

España tiene capacidad limitada para alterar por sí sola el equilibrio nuclear mundial.

Pero una adhesión tendría valor político precisamente porque sería el primer aliado de la OTAN en cruzar esa línea.

Podría aumentar la presión sobre otros Estados europeos o, por el contrario, generar fricciones dentro de la planificación aliada.

También obligaría a definir una doctrina española más clara sobre disuasión, una cuestión que tradicionalmente ha ocupado poco espacio en el debate público.

El Congreso abre hoy esa discusión, pero no la cierra.

Lo que está en juego no es únicamente la firma de un tratado. Es cómo España quiere combinar tres objetivos que no siempre encajan: desarme nuclear, credibilidad de la OTAN y autonomía estratégica europea.

Qué ocurriría con la planificación aliada

La OTAN no publica todos los detalles de su planificación nuclear.

Sí establece que los aliados participan políticamente en la política de disuasión a través de estructuras comunes.

El Grupo de Planes Nucleares es uno de los foros donde se discute la doctrina.

Una adhesión española al TPAN obligaría a decidir qué nivel de participación puede mantenerse sin contradecir las prohibiciones asumidas.

Esa discusión sería tanto jurídica como política.

España podría intentar formular reservas interpretativas, pero el tratado tiene límites sobre reservas y su objetivo es precisamente evitar excepciones que vacíen la prohibición.

Bases españolas y fuerzas estadounidenses

La relación militar con Estados Unidos añade otra dimensión.

España alberga instalaciones utilizadas por fuerzas estadounidenses, especialmente Rota y Morón.

No existe información pública que indique que esas bases formen parte del sistema de almacenamiento nuclear de la OTAN.

Pero la cooperación militar bilateral incluye tránsito, despliegues y apoyo logístico.

Una adhesión al TPAN exigiría revisar protocolos para garantizar que ninguna actividad española implique asistencia prohibida por el tratado.

La cuestión puede parecer teórica, pero los tratados de desarme se aplican precisamente mediante reglas operativas.

El Mediterráneo y la disuasión

España está situada en una región estratégica donde confluyen Europa, norte de África y Oriente Próximo.

Francia mantiene fuerzas nucleares y submarinos estratégicos. Estados Unidos despliega capacidades en Europa y Mediterráneo. Rusia opera en el área mediante fuerzas navales y mantiene un gran arsenal.

Eso significa que la política nuclear no es un debate exclusivamente del norte de Europa.

La seguridad marítima, las rutas energéticas y las bases aliadas conectan directamente a España con la estrategia global de disuasión.

El argumento humanitario

El TPAN nació en gran medida del movimiento humanitario contra las armas nucleares.

Su premisa es que ninguna organización internacional tendría capacidad suficiente para responder a una detonación nuclear de gran escala.

Las consecuencias médicas, ambientales y económicas superarían fronteras.

Desde esa perspectiva, la única política segura es eliminar los arsenales.

Los defensores del tratado sostienen que la disuasión normaliza un riesgo catastrófico.

El argumento estratégico

La posición de la OTAN parte de otra premisa.

Mientras un adversario posea armas nucleares, renunciar unilateralmente a la capacidad de disuasión puede aumentar el riesgo de coerción.

La Alianza considera que sus fuerzas nucleares reducen la probabilidad de que alguien ataque a un miembro.

Ese razonamiento no exige desear utilizar las armas.

La disuasión funciona precisamente si el adversario cree que el coste de atacar será inaceptable.

China y la ampliación de arsenales

El debate ya no gira únicamente alrededor de Estados Unidos y Rusia.

China está ampliando rápidamente su arsenal y capacidades de lanzamiento.

Corea del Norte continúa desarrollando armas.

India y Pakistán mantienen fuerzas nucleares fuera del régimen tradicional de las cinco potencias reconocidas por el TNP.

Eso dificulta el desarme.

Incluso si Europa redujera su dependencia nuclear, el sistema internacional seguiría siendo multipolar.

Verificación: el problema práctico

Eliminar un arsenal exige verificar que realmente ha sido destruido.

Las armas nucleares implican materiales fisibles, instalaciones, vectores y conocimiento técnico.

Un tratado de prohibición crea una norma jurídica, pero el desarme completo necesita mecanismos de inspección capaces de funcionar entre adversarios.

Esa es una de las críticas formuladas al TPAN.

Sus defensores responden que la estigmatización jurídica es un primer paso para construir presión política.

El papel de España como país puente

España podría intentar utilizar su posición para acercar ambos enfoques.

Puede defender desarme progresivo dentro de la OTAN y al mismo tiempo participar como observador en reuniones del TPAN.

Algunos aliados han explorado fórmulas de diálogo sin ratificar.

Ese camino permitiría apoyar objetivos humanitarios sin romper inmediatamente con la doctrina aliada.

La cuestión es si la propuesta parlamentaria considera suficiente esa posición o exige adhesión plena.

Una decisión que exige debate estratégico real

España discute con frecuencia sobre gasto en defensa, pero mucho menos sobre doctrina nuclear.

Eso deja un vacío.

Pertenecer a una alianza nuclear implica aceptar determinados principios aunque el país no posea armas.

Si el Congreso quiere cambiar esa relación, el debate debería explicar costes y consecuencias.

La decisión no puede reducirse a una etiqueta moral.

Tanto la prohibición como la disuasión intentan evitar el mismo resultado: una guerra nuclear.

La diferencia está en cómo creen que puede evitarse.

Para España, resolver esa tensión exige definir qué seguridad quiere dentro de una Europa que se rearma mientras las potencias nucleares modernizan sus arsenales.